Olá, pessoal!!

Vocês sabem o que é o parcelamento do objeto? Quando ele é obrigatório?

Vamos tratar desse tema neste artigo.

Parcelamento nada mais é que a divisão do objeto em partes menores e independentes. Como exemplo, podemos citar a aquisição do objeto “gêneros alimentícios” por uma prefeitura municipal. Nesse caso, o objeto deve ser dividido em partes menores e independentes (arroz, feijão, óleo, trigo, macarrão, etc.), desde que não haja prejuízo para o conjunto a ser licitado. Cada parte, item, etapa ou parcela representa uma licitação isolada ou em separado.

De acordo com o art. 15, inciso IV, da Lei nº 8.666/1993 “as compras, sempre que possível, deverão:   (...) IV - ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade”.

A exigência de parcelamento está prevista também no art. 23, §1º, da Lei 8.666/1993. Trata-se de assunto já sumulado pelo TCU (Súmula nº 247) e expresso na IN MPDG nº 5/2017, que, em seu art. 24, §1º, VIII e item 3.8 do Anexo III, ratifica a necessidade de justificar a existência ou não de parcelamento, ainda nos estudos técnicos preliminares.

O objetivo da norma, como visto nas legislações citadas, é ampliar a competitividade, sobretudo porque algumas empresas podem não ter capacidade ou condições de ofertar a integralidade do objeto (execução, fornecimento), mas apenas uma parte dele, razão pela qual a adjudicação conjunta inviabilizaria a participação delas no certame, caracterizando restrição à competição (Acórdão 18/2019 do TCE/MT).

Na esteira desse entendimento, a equipe de planejamento da contratação deve avaliar, na etapa de elaboração do estudo técnico preliminar, se a solução é divisível ou não, levando em conta o mercado que a fornece e atentando que a solução deve ser parcelada quando a resposta a todas as 4 (quatro) perguntas a seguir forem positivas:

a.  É tecnicamente viável dividir a solução?

b.  É economicamente viável dividir a solução?

c.  Não há perda de escala ao dividir a solução?

d.  Há o melhor aproveitamento do mercado e ampliação da competitividade ao dividir a solução?

Nesse caso, se as respostas forem positivas para todos esses quesitos, o objeto deve ser dividido em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade.

Não parcelar um objeto pode ser uma forma de restringir um processo licitatório. Em uma prefeitura de Mato Grosso, por exemplo, uma Concorrência para pavimentação de ruas e construção de casas foi realizada por preço global. Veja-se que são dois tipos de obras muito diferentes, executadas, em geral, por empresas com especialidades distintas.

Não havia qualquer prejuízo técnico ou econômico em separar as duas obras, em itens dentro da mesma licitação ou em processos distintos. Licitar em conjunto apenas representaria exigências de habilitação mais restritivas, tanto em termos técnicos, de experiência prévia em ambos os tipos de obras, quanto em termos econômicos.

Em outro caso, o TCU considerou irregular o agrupamento em um mesmo lote contendo fornecimento de material escolar (pasta, caderno, lápis, régua, apontador, etc.) com serviços de impressão digital (apostilas), que possuem natureza distinta.

Para o Tribunal, a adjudicação do objeto deveria ter sido feita, no mínimo, em dois grupos de itens, buscando ampliar a competitividade, visto que, no primeiro grupo, concorreriam empresas especializadas em fornecimento de material escolar e, no segundo grupo, empresas gráficas, unicamente, sem a necessidade de fornecerem material escolar (Acórdão TCU 343/2014 – P).

Segundo o TCU, nos termos do Acórdão 108/2006 – P, há á 4 métodos para proceder o parcelamento do objeto da licitação:

a) realização de licitações distintas, uma para cada parcela do objeto (parcelamento formal); 

b) realização de uma única licitação, com cada parcela do objeto sendo adjudicada em um lote (ou grupo de itens) distinto (parcelamento formal);

c) realização de uma única licitação, com todo o objeto adjudicado a um único licitante, mas havendo permissão para que as licitantes disputem o certame em consórcios (parcelamento material);

d) realização de uma única licitação, com todo o objeto adjudicado a um único licitante, mas havendo permissão para que a licitante vencedora subcontrate uma parte específica do objeto (parcelamento material).

Outros casos mais comuns envolvem a contração de obras com o fornecimento de equipamentos que poderiam ser comprados à parte como, por exemplo, aparelhos de ar condicionado, motores, escadas rolantes, elevadores, esteiras. Para o TCU, não se justifica a inclusão de equipamentos e mobiliário no objeto a ser executado por empresa de construção civil, o que seria necessário para a entrada em operação do empreendimento (Acórdão 711/2016 – P).

Caso parte expressiva da obra corresponda ao fornecimento de equipamentos/materiais e não for possível o parcelamento, deve-se adotar BDI (Bonificação e Despesas Indiretas) menor para a aquisição desses materiais/equipamentos (Súmula TCU 253).

Falamos até agora no caso de licitação de compras e obras. Nos casos em que se tratar de contratações de serviços com fornecimento de mão-de-obra exclusivo, deve ser evitado o parcelamento de serviços não especializados, a exemplo de copeirarem, garçom, limpeza, sendo objeto de parcelamento os serviços em que reste comprovado que as empresas atuam no mercado de forma segmentada por especialização, a exemplo de manutenção predial, ar condicionado, telefonia, serviços de engenharia em geral, áudio e vídeo, informática (Acórdão TCU 1.214/2013- Plenário).

Sendo assim, o parcelamento do objeto deve ser adotado apenas na contratação de serviços de maior especialização técnica, uma vez que, como regra, ele não propicia ampliação de competitividade na contratação de serviços de menor especialização (Acórdão TCU nº 10049/2018 – 2ª Câmara).

O parcelamento é a regra. O agrupamento, a exceção, que deve ser muito bem justificado. O TCU tem recomendado a separação do objeto em lotes distintos, quando de natureza divisível, com objetivo de permitir a participação de empresas que, embora não estejam habilitadas a fornecer a totalidade dos itens especificados, possam apresentar proposta mais vantajosa, no que diz respeito aos demais itens (Acórdão 1998/2016, 3009/2015, 122/2014, 491/2012 e 2895/2014, todos do Plenário).

Nesse sentido é a posição do TCE/MT consignada no Acórdão 1162/2914 – TP. Até mesmo no direito comparado encontramos nas diretivas europeias, por exemplo, a referência ao parcelamento da contratação como Divisão dos contratos em lotes (Art. 46 da Diretiva 2014/24/UE, relativa aos contratos públicos).

Um julgado do TCU nessa linha é o Acórdão nº 5.260/2011-1C, que admite pregão por lotes, e não por itens, desde que os lotes contenham itens de mesma natureza e guardem correlação entre si.

Já no Acórdão nº 5.301/2013-2C, o Tribunal entendeu legítimo o agrupamento de gêneros alimentícios em lotes de mesma característica, quando restar evidenciado que a licitação por itens isolados exigirá elevado número de procedimentos de contratação, onerando o trabalho da administração pública, sob o ponto de vista do emprego de recursos humanos e da dificuldade de controle, colocando em risco a economia de escala e a celeridade processual e comprometendo a seleção da proposta mais vantajosa para a administração.

Essa espécie de adjudicação é também conhecida como agregação artificial, na medida em que há a demanda por uma série de produtos e/ou serviços que, agregados artificialmente, são licitados como se fossem um único (Amorim; Olivieira, 2019).

No Acórdão nº 539/2013-Plenário, o TCU deixou claro que em modelagens de licitação por lotes é preciso demonstrar as razões técnicas, logísticas, econômicas ou de outra natureza, que tornam necessário promover o agrupamento como medida tendente a propiciar contratações mais vantajosas, comparativamente à adjudicação por item.

Embora a realização de licitação por lote seja lícita, o procedimento também envolve riscos. Um deles consiste na possibilidade do  “jogo de planilha”. Funciona assim:

  1.  Monta-se o lote com diversos produtos e quantidades para Ata de Registro de Preços.

  2.  O licitante “parceiro” sabe que quantidades daquela Ata serão realmente compradas.

  3.  Esse licitante vence com menor proposta no lote, mas com preços altos para os produtos mais comprados e baixos para aqueles que estão ali apenas para figurar no registro.

  4.  Na vigência da Ata, compram-se apenas os produtos que estavam com preços mais altos.

  5.  O prejuízo, calculado em termos de preços unitários de cada produto, é enorme!

Nesse caso, a melhor proposta por lote não é vantajosa, pois o Registro de Preços não reflete a estimativa real de demanda dos produtos.

Para evitar esse tipo de irregularidade, o TCU tem orientado que “nas licitações por lote para registro de preços, mediante adjudicação por menor preço global do lote, deve-se vedar a possibilidade de aquisição individual de itens registrados para os quais a licitante vencedora não apresentou o menor preço” (Acórdão nº 343/2014 – Plenário).

Na mesma linha, a Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento (SEGES/MP), em atenção aos Acórdãos do TCU nº 2.977/2012, 2.695/2013, 343/2014, 757/2015, 588/2016, 2.901/2016 e 3.081/2016, todos do Plenário, publicou uma orientação no Comprasnet em 16/02/2018.

Segunda SEGES/MP, em compras realizadas sob a modelagem de aquisição por preço global de grupo de itens, somente será admitida as seguintes hipóteses:

a)      aquisição da totalidade dos itens de grupo, respeitadas as proporções de quantitativos definidos no certame; ou

b)      aquisição de item isolado para o qual o preço unitário adjudicado ao vencedor seja o menor preço válido ofertado para o mesmo item na fase de lances.

Nessa orientação, é irregular adquirir item do grupo de forma isolada, quando o preço unitário não for o menor lance válido ofertado na disputa relativo ao item, salvo quando, justificadamente, ficar demonstrado que é inexequível ou inviável, dentro do modelo de execução do contrato, a demanda proporcional ou total de todos os itens do respectivo grupo. Essa vedação se aplica inclusive nos casos de adesão a ata de registro de preços (carona). Nessas situações, não deve ser autorizada adesão para aquisição separada de itens adjudicados por preço global para os quais a licitante vencedora não tenha apresentado o menor preço (Acórdão TCU 7.243/2017- Segunda Câmara).

Além do risco de "jogo de planilha", outro risco comum em modelagem de licitações por lote é o loteamento. Como exemplo, pode-se citar a Operação Saúde, deflagrada em 2011. De acordo com documentos disponíveis na Internet, auditorias da CGU e escutas da PF identificaram que uma das artimanhas do esquema consistia em convencer servidores públicos responsáveis pela elaboração das especificações a agrupar os medicamentos em lotes de tal forma que a competição se tornava inviável.

O mercado de medicamentos é marcado por acordos comerciais entre fabricantes e distribuidores e, nesse caso, bastaria que um dos produtos dentro do lote fosse exclusivo do licitante para quem se desejava direcionar o certame. Ninguém mais conseguiria formular proposta para aquele grupo de itens, por não ser capaz de entregar a totalidade das mercadorias previstas. 

No nosso curso de Combate à Corrupção em Licitações Públicas explicamos com mais detalhes outros casos de situações que podem caracterizar irregularidades em licitação.

Conheça nossa proposta de trabalho na 3R CAPACITA.

Até a próxima!!

Prof. Kleberson Souza