A discussão sobre o caráter autorizativo ou impositivo do orçamento se mantém constante. Este texto busca trazer uma luz sobre esse sistema binário.

Nesse sentido é importante retornar a 26 de junho de 2019 quando foi publicada a Emenda Constitucional 100/2019.

O foco principal da emenda eram as emendas coletivas de bancada estadual que passaram a ser obrigatórias a contar de 2020 tendo por limite inicial: 0,8% da Receita Corrente Líquida.

Em 2021, esse montante é de 1,0% da RCL arrecadada em 2020 e a contar de 2022 se enquadra na regra do teto dos gastos federais em conformidade com a EC 95/2017: valor do ano anterior corrigido pelo IPCA.

Ocorre que no bojo da EC 100/2019 cujo foco eram as emendas estaduais foi inserido o seguinte texto:

CF 1988

Art. 165.

§ 10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade.

Posteriormente a EC 102/2019 inseriu os seguintes trechos na CF/1988.

Art. 165.

§ 11. O disposto no § 10 deste artigo, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias:           

I - subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas e não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais;

II - não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados;

III - aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.

§ 13. O disposto no inciso III do § 9º e nos §§ 10, 11 e 12 deste artigo aplica-se exclusivamente aos orçamentos fiscal e da seguridade social da União. 

Posteriormente a Consultoria de Orçamentos da Câmara dos Deputados (link) entendeu que estava em voga o princípio do orçamento impositivo:

Trata-se de princípio novo que define o dever de execução das programações orçamentárias, o que supera o antigo debate acerca da natureza jurídica da lei orçamentária, ou seja, se as programações representavam mera autorização para a execução (modelo autorizativo) ou se, diante do sistema de planejamento e orçamento da Constituição de 1988, poder-se-ia extrair o caráter vinculante da lei orçamentária, o que acabou prevalecendo.

De acordo com o § 10 do art. 165 da CF, a administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade. Esse dever de executar as programações que constam da lei orçamentária foi inserido pela Emenda Constitucional 100, de 2019. Ampliou-se, para todo o orçamento público, o regime jurídico de execução que já se encontrava definido para as programações incluídas por emendas individuais (desde a EC nº 85, 2015, que promoveu mudanças no art. 166 da CF).
O dever de execução é um vínculo imposto ao gestor, no interesse da sociedade, que o impele a tomar todas as medidas necessárias (empenho, contratação, liquidação, pagamento) para viabilizar a entrega de bens e serviços correspondente às programações da lei orçamentária. A própria Constituição esclarece que o dever de execução não se aplica nos casos em que impedimentos de ordem técnica ou legal, na medida em que representam óbice intransponível para o gestor. É o caso, por exemplo, da necessidade legal de cumprir metas fiscais, o que requer contingenciamento das despesas.

O caráter impositivo da execução do orçamento importa apenas para as chamadas despesas discricionárias (não obrigatórias). Isso porque a execução das despesas “obrigatórias” - aquelas cujo orçamentação, empenho e pagamento decorrem da existência de legislação anterior, que cria vínculos obrigacionais - define-se pela própria norma substantiva, e não pelo fato de constar da lei orçamentária.

A LDO para a LOA 2021 (Lei 14.116 de 31 de dezembro de 2020) traz os seguintes artigos sobre o tema:

Art. 66. A administração pública federal tem o dever de executar as programações orçamentárias, por intermédio dos meios e das medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade.

§ 1º O disposto no caput:

I - subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas e não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais;

II - não se aplica nas hipóteses de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados; e

III - aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias, no âmbito do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social.

§ 2º Para fins do disposto no caput, entende-se como programação orçamentária o detalhamento da despesa por função, subfunção, unidade orçamentária, programa, ação e subtítulo.

§ 3º O dever de execução a que se referem o caput deste artigo e o § 10 do art. 165 da Constituição corresponde à obrigação do gestor de adotar as medidas necessárias para executar as dotações orçamentárias disponíveis, nos termos do disposto no § 2º, referentes a despesas primárias discricionárias, inclusive aquelas resultantes de alterações orçamentárias, e compreende:

I - a realização do empenho até o término do exercício financeiro, exceto na hipótese prevista no § 2º do art. 167 da Constituição, em que deverá ser realizado até o término do exercício financeiro subsequente, observados os princípios da legalidade, da eficiência, da eficácia, da efetividade e da economicidade; e

II - a liquidação e o pagamento, admitida a inscrição em restos a pagar regulamentada em ato do Poder Executivo federal.

§ 4º (VETADO).

§ 5º (VETADO).

Art. 67. Para fins do disposto no inciso II do § 11 do art. 165 e no § 13 do art. 166 da Constituição, entende-se como impedimento de ordem técnica a situação ou o evento de ordem fática ou legal que obsta ou suspende a execução da programação orçamentária.

§ 1º O dever de execução das programações estabelecido no § 10 do art. 165 e no § 11 do art. 166 da Constituição não impõe a execução de despesa no caso de impedimento de ordem técnica.

§ 2º São consideradas hipóteses de impedimentos de ordem técnica, sem prejuízo de outras posteriormente identificadas em ato do Poder Executivo federal:

I - a ausência de projeto de engenharia aprovado pelo órgão setorial responsável pela programação, nos casos em que for necessário;

II - a ausência de licença ambiental prévia, nos casos em que for necessária;

III - a não comprovação, por parte dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, quando a cargo do empreendimento após a sua conclusão, da capacidade de aportar recursos para sua operação e sua manutenção;

IV - a não comprovação de que os recursos orçamentários e financeiros sejam suficientes para conclusão do projeto ou de etapa útil, com funcionalidade que permita o imediato usufruto dos benefícios pela sociedade;

V - a incompatibilidade com a política pública aprovada no âmbito do órgão setorial responsável pela programação;

VI - a incompatibilidade do objeto da despesa com os atributos da ação orçamentária e do respectivo subtítulo; e

VII - os impedimentos cujo prazo para superação inviabilize o empenho dentro do exercício financeiro.

§ 3º (VETADO).

Art. 68. As justificativas para a inexecução das programações orçamentárias primárias discricionárias serão elaboradas pelos gestores responsáveis pela execução das respectivas programações, nos órgãos setoriais e nas unidades orçamentárias, e comporão os relatórios de prestação de contas anual dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União.

Subseção III

Das programações incluídas ou acrescidas por emendas individuais, nos termos do disposto nos §§ 9º e 11 do art. 166 da Constituição

Art. 74. Em atendimento ao disposto no § 14 do art. 166 da Constituição, com o fim de viabilizar a execução das programações incluídas por emendas individuais de execução obrigatória, serão observados os seguintes procedimentos e prazos:

I - até cinco dias para abertura do Siop, contados da data de publicação da Lei Orçamentária;

II - até quinze dias para que os autores de emendas individuais indiquem beneficiários e ordem de prioridade, contados do término do prazo previsto no inciso I ou da data de início da sessão legislativa de 2021, prevalecendo a data que ocorrer por último;

III - até cento e dez dias para divulgação dos programas e das ações pelos concedentes, cadastramento e envio das propostas pelos proponentes, análise e ajustes das propostas e registro e divulgação de impedimento de ordem técnica no Siop, e publicidade das propostas em sítio eletrônico, contados do término do prazo previsto no inciso II;

IV - até dez dias para que os autores das emendas individuais solicitem no Siop o remanejamento para outras emendas de sua autoria, no caso de impedimento parcial ou total, ou para uma única programação constante da Lei Orçamentária, no caso de impedimento total, contados do término do prazo previsto no inciso III;

V - até trinta dias para que o Poder Executivo federal edite ato para promover os remanejamentos solicitados, contados do término do prazo previsto no inciso IV; e

VI - até dez dias para que as programações remanejadas sejam registradas no Siop, contados do término do prazo previsto no inciso V.

§ 1º Do prazo previsto no inciso III do caput deverão ser destinados, no mínimo, dez dias para o envio das propostas pelos beneficiários indicados pelos autores das emendas individuais.

§ 2º Caso haja necessidade de limitação de empenho e pagamento, em observância ao disposto no § 18 do art. 166 da Constituição, os valores incidirão na ordem de prioridade definida no Siop pelos autores das emendas.

§ 3º Não constitui impedimento de ordem técnica a classificação indevida de modalidade de aplicação ou de GND.

§ 4º Na abertura de créditos adicionais, não poderá haver redução do montante de recursos orçamentários destinados na Lei Orçamentária e nos seus créditos adicionais, por autor, relativos a ações e serviços públicos de saúde.

§ 5º Inexistindo impedimento de ordem técnica ou tão logo o óbice seja superado, deverão os órgãos e unidades adotar os meios e medidas necessários à execução das programações, observados os limites da programação orçamentária e financeira vigente.

§ 6º Observado o disposto no § 5º, a emissão da nota de empenho não deve superar o prazo de até trinta dias, contado da data prevista no inciso III do caput.

§ 7º (VETADO).

Art. 75. O beneficiário das emendas individuais impositivas previstas no art. 166-A da Constituição deverá indicar, na Plataforma +Brasil, a agência bancária da instituição financeira oficial em que será aberta conta corrente específica para o depósito e a movimentação do conjunto dos recursos oriundos de transferências especiais de que trata o inciso I do caput do referido artigo.

Subseção IV

Das programações incluídas ou acrescidas por emendas de bancada estadual, nos termos do disposto no § 12 do art. 166 da Constituição

Art. 76. A garantia de execução referente a programações incluídas ou acrescidas por emendas de bancada estadual aprovadas na Lei Orçamentária de 2021 com RP 7 observará o disposto na Emenda Constitucional nº 100, de 2019, e compreenderá, cumulativamente, o empenho e o pagamento, sem prejuízo da aplicação do disposto do § 3º do art. 70.

§ 1º (VETADO).

§ 2º As programações de que trata o caput, quando dispuserem sobre o início de investimento com duração superior a um exercício financeiro ou cuja execução já tenha sido iniciada, deverão ser objeto de emenda pela mesma bancada estadual, a cada exercício, até a conclusão do investimento.

§ 3º Os procedimentos e os prazos de avaliação e divulgação de impedimentos das emendas de bancada estadual serão definidos por ato próprio do Poder Executivo federal, observado o limite de quarenta e cinco dias, contados da data de publicação da Lei Orçamentária de 2021.

Resumo da legislação anterior:

1. O caráter impositivo não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais.

2. Ainda no contexto anterior, pelo princípio da exclusividade, o Executivo pode abrir créditos suplementares até determinado limite.

3. O caráter impositivo do orçamento aplica-se apenas as despesas discricionárias do Orçamento Fiscal e Seguridade Social.

4.  A fim de cumprir metas fiscais, o caráter impositivo deixa de ser aplicado.

5. Em caso de impedimento de ordem técnica, o caráter impositivo deixa de ser aplicado.

6. Os procedimentos e os prazos de avaliação e divulgação de impedimentos das emendas individuais constam na própria LDO.

7. Os procedimentos e os prazos de avaliação e divulgação de impedimentos das emendas de bancada estadual serão definidos por ato próprio do Poder Executivo federal, observado o limite de quarenta e cinco dias, contados da data de publicação da Lei Orçamentária de 2021.

Conclusão parcial:

1. O caráter impositivo não é absoluto: aplica-se apenas despesas discricionárias do Orçamento Fiscal e Seguridade; há pré-autorização para abrir créditos suplementares (princípio da exclusividade); há margem para abrir créditos suplementares e adicionais.

2. No caso das emendas coletivas que representam o montante obrigatório de 1% da RCL arrecadado do ano anterior, ato do Executivo definirá procedimentos e os prazos de avaliação e divulgação de impedimentos.

3. Caso o Presidente descumpra uma meta fiscal, não poderá alegar o caráter impositivo do orçamento. A responsabilidade geral pelo contingenciamento é do Executivo.

4. Não há nenhuma penalidade explícita para o descumprimento da execução total do orçamento.

Após essa exposição normativa vamos a uma exposição doutrinária. Vamos tomar como base os EUA que utiliza dois instrumentos desde 1974 (Congressional Budget and Impoundment Control Act): rescissions (cancelamentos ou rescisões) e deferrals (retardamentos).

Segundo Osvaldo Sanches (2004), rescission seria:

[...] um procedimento legal de responsabilidade do Congresso norte americano [...] que faculta ao chefe do Poder Executivo [...] com base no Impoundment Control Act de 1974 [...] propor ao Congresso o cancelamento, total ou parcial, de dotações incluídas no orçamento. [...] Se após 45 dias ambas as Casa do Congresso não decidirem, através de lei, pela homologação da proposta de cancelamento, os recursos bloqueados se tornam, de imediato, disponíveis para comprometimento.

Segundo Santos (2016) no caso de deferrals (retardamentos da liberação de verbas): o Presidente ou mesmo os chefes de qualquer repartição administrativa ou agências também são obrigados a encaminhar mensagem ao Congresso americano informando o valor a ser retido, o programa afetado e a estimativa dos impactos causados pelo atraso do seu cumprimento e a duração do retardamento, sendo três os motivos do retardamento: cuidado contra eventualidades, possível obtenção de economia devido à mudança ou aperfeiçoamento de procedimentos ou outros motivos instituídos em lei específica.

Observe-se que não existe ainda no Brasil instrumentos iguais a estes. No caso do deferral a responsabilidade pelo contingenciamento é conjunta e não apenas do Executivo. Assim, o alcance da meta fiscal seria compartilhada.

Segundo Santos (2016) na prática, o quantitativo anulado no âmbito da LOA tem chegado a 30% do estabelecido em cada dotação orçamentária e não apenas 20% como diz Giacomoni (2019): “Recomenda-se estudar a oportunidade de transplantar, para a norma brasileira, o equivalente ao rescission, regra em vigor na sistemática orçamentária norte-americana, que exige a autorização legislativa para a anulação, parcial ou total, de créditos orçamentários. No Brasil, com base na autorização genérica que, tradicionalmente, consta da lei orçamentária, o Poder Executivo abre créditos suplementares, utilizando como recurso o cancelamento de outros créditos. No âmbito do orçamento federal, tem sido autorizada a anulação de 20% de cada dotação, significando importante transferência de poder de discrição ao Poder Executivo. Com a adoção do rescission, todo e qualquer cancelamento passaria a depender de prévia autorização legislativa”.

Esse dado anterior é muito importante, pois as ECs 100 e 102/2019 não enfrentaram essa questão de anulação de dotação que é um dos marcos do orçamento impositivo. Essa é uma característica do orçamento autorizativo.

Segundo Lima (2003) apud Santos e Gasparini (2020), há três versões para o orçamento impositivo: a) versão extrema, na qual o governo é obrigado a executar integralmente a programação orçamentária definida pelo Congresso Nacional; b) versão intermediária, em que a não execução de parte da programação é possível, mas exige anuência do Congresso; e c) versão mais flexível, para a qual é obrigatória a implementação de apenas parte do orçamento, deixando alguma margem para o Executivo decidir sobre a execução ou não. No modelo impositivo, o Parlamento assume maior relevância e, por conseguinte, mais responsabilidade no processo orçamentário. O orçamento mandatário implica “a mudança sobre quem decide a programação, passando o eixo de decisão para o Parlamento”.

Segunda Abraham ( 2015) o caráter híbrido de orçamento impositivo e autorizativo da LOA se explica, primeiramente, em razão da parcela cada vez maior de despesas obrigatórias não contingenciáveis previstas na Constituição e nas leis, e, mais recentemente, pela Emenda Constitucional nº 86/2015, originária da “PEC do orçamento impositivo”, que estabelece a execução obrigatória das emendas parlamentares ao orçamento até o limite de 1,2% da receita corrente da União (RCL). No restante do orçamento, em que se estabelecem despesas discricionárias, mantém-se o perfil de orçamento autorizativo. [...] Portanto, inegável afirmar que, hoje, o orçamento público no Brasil é híbrido: parcialmente autorizativo e parcialmente impositivo.

Segundo Santos e Gasparini (2020), o nosso regramento não parece permitir concluir categoricamente numa direção ou outra sobre a natureza do orçamento nacional (autorizativo versus impositivo), dado que existem elementos que corroboram tanto uma visão como outra. Impositivo versus autorizativo é uma tese dual, binária, em que um ou outro poder prevalece. Há elementos de ambos os modelos em nosso sistema. O caminho aparentemente trilhado em nosso regramento é o de que os poderes tenham papéis distintos, porém complementares, em um sistema de freios e contrapesos. Sendo assim, a discussão acerca da natureza do orçamento pode mostrar-se uma involução, não um aprimoramento, pois o que realmente importa é indagar se cada poder está exercendo bem o seu papel. Ademais, diante de alguns traços parlamentaristas, com a não separação plena entre Executivo e Legislativo, a lógica binária própria à questão do orçamento autorizativo versus impositivo perde capacidade explicativa.

Consolidando o entendimento dos autores anteriores, pode-se concluir que:

1. O orçamento não é binário: ou autorizativo, ou impositivo.

2. Poder-se-ia denominar orçamento híbrido ou orçamento impositivo flexível.

3. Não há uma separação plena entre Executivo e Legislativo no processo orçamentário. Não existe orçamento 100% impositivo sem que o Legislativo seja responsabilizado igualmente ao Executivo pela execução bem ou mal sucedida do orçamento.

Cordialmente,

Prof. Giovanni Pacelli, PhD

Referências:

ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro Brasileiro. 3. ed. rev. atual. corrig. Rio de Janeiro: Forense, 2015.

GIACOMONI, James. Orçamento Público. São Paulo: Atlas, 2019.

SANCHES, Osvaldo. Dicionário de Orçamento, Planejamento e Áreas Afins. 2. ed., OMS, 2004.

SANTOS, Adiel Lopes dos. Caráter da Lei Orçamentária Anual e suas implicações no equilíbrio de força entre os Poderes Executivo e Legislativo. Orçamento em Discussão 23. Senado Federal, 2016.

SANTOS, Núbia Cristina Barbosa; GASPARINI, Carlos Eduardo. Orçamento Impositivo e Relação entre Poderes no Brasil. Rev. Bras. Ciência Política, Brasília,  n. 31, p. 339-396,  Jan.  2020.